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对行政复议不予受理决定进行行政监督的规定 |
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本条是关于对行政复议不予受理决定进行行政监督的规定。
行政复议法第二十条规定：“公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理。"但是，实践中不少地方和部门提出，责令受理的具体程序和具体处理方式应当明确，因此，条例作了细化规定。
根据我国宪法和有关法律规定，上级行政机关与下级行政机关之间是行政隶属关系，国务院对全国各级行政机关的行政行为有监督权，地方各级人民政府对下级政府及其所属工作部门的行政行为具有监督权；国务院和地方各级人民政府的主管部门对下级人民政府的相应部门的行政行为具有监督权，上级行政机关通过监督检查既可以直接纠正下级行政机关违法或不
当的行政行为，又可以根据监督检查的情况对下级行政机关及其工作人员的违法、失职、渎职、有法不依、违法不究的行为直接追究其行政法律责任。行政复议既是对公民、法人或者其他组织合法权益进行救济的法定渠道，也是监督下级行政机关依法行政的重要制度，因此，对于下级行政机关无正当理由不予受理行政复议申请的情形，上级行政机关有权进行监督纠正，行政复议机关应当执行上级机关的命令或者决定。这里的上级行政机关包括与行政复议机关存在行政上或者业务上的领导或者指导关系的行政机关，可以是上一级行政机关，也可以是上两级或者三级行政机关，不论是哪一级，只要是行政复议机关的上级行政机关都有权根据行政复议申请人的申诉或者主动检查，监督下级行政机关依法受理行政复议申请或者直接对被申请行政复议的具体行政行为进行审理。
准确掌握本条规定的含义，需要注意以下几个方面：
一是，行政复议机关无正当理由不予受理的情形包括哪些呢?依据《行政复议法》和本条例的规定，对于申请人提出的行政复议申请，除了不符合行政复议法和本条例规定的条件外，行政复议机关都应当予以受理。否则就是违反《行政复议法》和本条例规定的行为，属于不予受理的理由不正当的情形，上级行政机关可以进行监督。比如，实践中，一些地方行政复议机关因为对法律法规理解不一致、怕当被告、怕惹麻烦、怕得罪下级行政机关、办案力量不足等原因，将符合法律规定的行政复议申请拒之门外，都属于没有正当理由的情形。 二是，对于下级行政复议机关不予受理的理由不正当的，应当如何处理?本条规定了先行督促受理、责令限期受理和直接受理这三种处理程序。这三种处理程序之间，有一定的先后顺序，究竟应当采取哪种程序，需要根据具体情况和情节来具体决定。对于无正当理由不予受理的，一般情况下，上级行政机关要先行督促受理，通过内部沟通的办法，说服行政复议机关自行纠正，则后续的程序就无需启动。如果先行督促受理程序无法解决问题，上级行政机关应当制发责令限期受理通知书，采取行政命令的办法要求其受理。如果责令受理仍不受理的或者有其他必要情形的，才应由上级行政机关直接受理。因为我国行政管理一般实行下管一级的原则，行政复议既是对申请人权利的救济和保护，也是行政机关内部层级监督纠错的制度，虽然从法律上讲，上级行政机关对下级行政机关都有监督的权力，但是，为了维护行政管理的秩序，尊重不同行政机关之间权力的配置，上级行政机关不宜经常越级管理下级机关的事务，因此，直接受理应是最后启动的程序。
三是，关于先行督促受理。条例规定了先行督促受理程序，主要考虑是：上级行政机虽然有监督命令权，但是下级行政机关不受理行政复议申请的原因可能有很多，为取得****效果，需要讲究方式方法。通过先行督促受理，进行事先沟通、教育，对于下级行政机关因为认识上的原因不予受理的情形，可以取得其理解、支持和配合，主动纠正并予以受理，既避免令下级机关产生以权压人的感觉，不伤和气，又有利于行政争议的及时处理，提高行政复议效率和权威。相对于责令受理而言，督促受理的本质是一种协商，是上级与下级的协商，也是依据权力的协商，是以理服人。督促受理程序并非法定程序，而是可以选择的程序，因为法律用语是“可以督促受理"，而不是“应当"，它不是上级机关的义务。相反，上级行政机关有一定的裁量权，可以根据不同情况灵活掌握。督促受理的主体也不一定必须是上级机关，也可以是上级行政机关的行政复议机构，而且更多的是行政复议机构，因为这涉及行政复议专业知识，由行政复议机构进行沟通效果可能会更好。同时，先行督促受理程序作为一种行政机关的内部程序，方式上可以灵活，形式也不一定非常正式，并不要求是书面的。实践中，多是上级行政机关的行政复议机构通过电话或者当面沟通，指出其违法或者不当之处，说明法理、情理、事理，说服下级行政机关主动受理当事人的行政复议申请，而不一定制发书面
通知。如果经过督促受理仍不能解决问题的话，上级行政机关就可以启动下一责令受理程序，依据行政命令要求下级机关受理。
四是，关于责令限期受理。对于经督促受理，下级行政复议机关仍不受理的，是不履行行政复议职责的行为，为维护行政复议法律制度的权威，上级行政机关应当行使监督权，责成和命令其限期受理。上级行政机关应当制发责令受理通知书，要求下级行政机关限期受理，为了及时保护申请人的合法权益和行政争议的尽快解决，该期限不应当太长。该责令受理通知、书应当是书面的，并抄送行政复议申请人，以便于申请人了解情况或者督促行政复议申请的办理。下级行政复议机关受到责令受理通知后，应当直接转入受理程序，不需要再进行受理前的审查，行政复议审理期限也同时开始起算。
五是，关于上级行政机关直接受理。行政复议法和本条例都规定“必要时，上级行政复议机关也可以直接受理”，这就是赋予了上级行政机关裁量权，允许由其自行判断和掌握，什么情况下可以直接受理。但是，这并不是说上级行政机关就可以随意将依法应当由下级行政机关受理的行政复议案件确定由自己处理，考虑到上级行政机关的职责和各自的分工，真正需要由上级行政机关直接受理的情况实际上是很少的。必须强调，上级行政机关直接受理下级行政机关的行政复议案件，是作为对下级行政机关不履行受理职责的·种特别监督措施而适用的，一般只有在采取责令下级行政机关受理的办法明显不利于保护公民、法人或者其他组织合法权益，或者客观上难以执行的情况下，才可以考虑由上级行政机关直接受理。通常来讲，实践中，可以考虑直接受理的情况包括以下几种：
(1)行政复议机关经责令受理仍不受理的。上级行政机关对于行政复议不予受理的监督，通常是通过申请人向其提出申诉发现的，申请人的申诉在性质上不是一种行政复议。既然如此，申请人对于不予受理申诉的理由可能是不成立的。行政复议机关对于不符合行政复议法和本条例规定条件的行政复议申请，应当依法作出不予受理决定，这也是行政复议机关履行法定职责的一种表现形式。因此，对于行政复议机关依法作出的不予受理决定，上级行政机关也应当予以支持，对于行政复议机关认为行政复议申请不符合法定受理条件，依法作出不予受理决定的，也应当书面告知申请人并说明理由，以避免申请人纠缠或者便于申请人及时提起行政诉讼。
(2)因为不可抗力因素或者其他特殊原因，行政复议机关无法继续履行行政复议职责的。例如，因为发生洪涝、地震等自然灾害，导致行政复议机关难以受理本来应当由其处理的行政复议案件，上级行政机关即使责令其受理，行政复议机关也难以执行。这种情况下，上级行政机关可以直接受理公民、法人或者其他组织提出的行政复议申请。
(3)被申请人作出的具体行政行为事先经过行政复议机关默许或者同意，或者被申请人作出的具体行政行为与受理行政复议申请的复议机关有重大牵连，由其受理有一定的困难的。例如，某县林业部门作出的行政处罚决定是经市林业部门默许或者同意的，受处罚的公民、法人或者其他组织对该具体行政行为不服，依法向市林业部门申请行政复议，市林业部门拒不受理行政复议申请。省林业部门得知上述情况后，感到如果责令市林业部门受理这一案件，将难以维护申请人的合法权益，因此决定直接受理该行政复议申请。
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